当代世界研究中心

首页
推动中国对外援助可持续发展
| 2013-02-08 | 作者:杨鸿玺 浏览量:1283
 中国的外援事业经历较为曲折,发展巩固了中国与广大发展中国家的友好关系和经贸合作,推动了南南合作,为人类社会共同发展做出了积极贡献。但新中国对外援助发展史上也有许多深刻教训。今后在完善对外援助指导思想和援助机制等方面多下功夫,推动对外援助适当有度、量力而行、互利双赢,取得最大效果。

新中国对外援助的曲折历史

回顾起来,建国后外援史颇为曲折。中国外援始自1950年,为推动亚非拉地区许多发展中国家和不发达国家的发展、推动其民族独立和解放、改善其人民生活做出了巨大贡献。但也有许多深刻教训。概括起来,中国外援经历五个阶段。初始阶段(1950-1963)。先后向朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等21个社会主义国家和一些亚洲国家提供军事和经济援助。发展阶段(1964-1970)。援助支出比初始阶段增加1倍多,援助范围从1963年的21国扩展到1970年的32国。急剧增长阶段(1971-1978)。援助范围从32国增加到66国,从亚洲国家扩大到拉美和南太平洋国家。中国利用成套项目援助方式为越南、朝鲜两国修复被战争破坏的铁路、公路、港口、桥梁和市政交通等设施,并援建一批基础工业。

可以说,改革开放之前中国外援规模是逐步扩大的。据有关统计,1967年中国对外经济援助占国家财政支出的4.5%1970年中国签订的对外经济、军事等各种形式援助协定总额猛增到5368亿元人民币,其中无偿援助24.34亿元。1972年达51亿多元,占财政支出的6.7%1973年对外援助支出达到5798亿元,占国家财政支出比重的72%,超过美国的当年度对外援助额。在提供大量外援的同时,中国人民付出了巨大的民族牺牲。令人遗憾的是,个别国家无视中国发展困难,对中国索要无度,甚至进行要挟。过度的对外援助是不可持续的,外援改革势在必行。

1978年以后对外援助工作在出现了新局面:依据实事求是、量力而行的原则,合理地安排外援支出,扩大受援面。提高了成套设备中智力、技术支援的比重,增加了受援国自力更生的能力。在巩固已有项目成果的同时,开拓了新的外援形式。控制对外援助规模,意识形态因素减弱,注重援外的经济功能和效益,逐步改革外援管理体制。中国既是受援国也是援助国,中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验。中国继续向其他发展中国家提供力所能及的援助,为其培养经济管理和工程技术人员,注重发展实用性强的中小项目,突出示范作用,投入少、收效大。

总体看,改革开放之前的近30年,中国对外援助额占财政预算的比例严重超高,这种不顾国力孱弱而盲目加码的援助思维和举措,对国民经济发展和人民生活产生了重大不良影响,个别几十年来一贯的高额受援国对中国无情无义,乃至翻脸不认人、忘恩负义,这些都是深刻教训。

改革开放之后以来,中国对外援助工作卓有成效,而且总体看外援资金及物资预算所占当年财政预算和GDP的比例一直控制在合理范围之内,乃至一些西方国家指责中国的这一比例不高。实事求是地说,西方国家的指责是没有道理的,在中国面临繁重发展任务的情况下,中国已经作出了最大努力。发达国家和发展中国家的外援比例本身就不具备可比性,中国的外援数量和比例是根据国力发展,量力而行,并力求“好钢用在刀刃上”。

中国对外援助的巨大贡献

中国是一个发展中国家。多年来,中国在致力于自身发展的同时,始终坚持向经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助,承担相应国际义务。宗旨是帮助受援国增强自主发展能力,切实改善民生,促进受援国经济发展和社会进步。中国对外援助政策的基本内容是:坚持帮助受援国提高自主发展能力。坚持不附带任何政治条件。坚持平等互利、共同发展。坚持量力而行、尽力而为。坚持与时俱进、改革创新。中国对外援助顺应国内外形势发展变化,注重总结经验,创新对外援助方式,及时调整改革管理机制,不断提高对外援助工作水平。

中国外援受援国涉及亚洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和东欧等地区大部分发展中国家。根据中国对外援助白皮书有关数据,截至2009年底,中国累计向161个国家以及30多个国际和区域组织提供了援助,经常性接受中国援助的发展中国家有123个。亚洲和非洲作为贫困人口最多的两个地区,接受了中国80%左右的援助。对外援助主要集中在工农业生产、基础设施和公共设施建设、文教卫生、民生服务等领域。援助方式主要包括成套项目建设、提供一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。

  中国对外援助资金主要有3种类型:无偿援助、无息贷款和优惠贷款。2004年以来中国对外援助资金保持快速增长,2004年至2009年平均年增长率为29.4%。截至2009年底,中国累计对外提供援助金额达25629亿元人民币,其中无偿援助1062亿元,无息贷款7654亿元,优惠贷款7355亿元。共向76个国家提供了优惠贷款,支持项目325个,其中建成142个。优惠贷款61%用于帮助发展中国家建设交通、通讯、电力等基础设施,89%用于支持石油、矿产等能源和资源开发。

中国还减免了重债穷国和最不发达国家的对华到期政府债务。据中国商务部援外司有关数据,截至2011年底,已累计免除50个重债穷国和最不发达国家到期债务391笔。据统计,截至2009年底,中国累计对外提供援助金额达2562.9亿元人民币,与非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比、和大洋洲50个国家签署免债议定书,免除到期债务380笔,金额达255.8亿元。

截至2011年底,中国政府帮助受援国建成了2200多个与当地生产、生活息息相关的各类项目,改善了受援国基础设施状况,增加了税收和就业,繁荣了城乡经济,促进了当地经济社会发展。为帮助受援国增强自主发展能力,中国长期以来一直重视援外培训工作,近年来更加大了工作力度。已有14万多名官员及管理和技术人员来华参加了培训和研修。培训内容涵盖经济、外交、农业、医疗卫生、环保等20多个领域。目前,每年在华培训发展中国家人员1万名左右。

5年来,中国对外共提供近200次的紧急人道主义援助,参加了印度洋海啸、马达加斯加飓风、海地地震、巴基斯坦洪灾、非洲之角饥荒等重大国际救灾行动。自1963年以来,中国先后向69个发展中国家派遣了援外医疗队,派出医务人员约21,000人次。目前共有60支医疗队约1300多名医务人员在57个发展中国家工作。自2005年起,中国开始对外派遣青年志愿者工作。迄今已向19个发展中国家派遣了470多名援外青年志愿者。

2012719,中非合作论坛第五届部长级会议在北京开幕。中国国家主席胡锦涛在开幕式上发表讲话指出,今后3年,我国将向非洲国家提供200亿美元贷款额度,重点支持非洲基础设施、农业、制造业和中小企业发展;鼓励有实力的中国企业参与非洲跨国跨区域基础设施建设等重点领域。近年来,中国在援助非洲发展方面做出了巨大努力,中国援建的非盟会议中心落成移交。中国对非援助稳步增长,为非洲国家援建了100多所学校、30所医院、30个抗疟中心和20个农业技术示范中心。

今后三年,中国将继续扩大对非援助,让发展成果惠及非洲民众。将适当增加援非农业技术示范中心,帮助非洲国家提高农业生产能力;实施“非洲人才计划”,为非洲培训3万名各类人才,提供政府奖学金名额18000个,并为非洲国家援建文化和职业技术培训设施;深化中非医疗卫生合作,中方将派遣1500名医疗队员,同时继续在非洲开展“光明行”活动,为白内障患者提供相关免费治疗;帮助非洲国家加强气象基础设施能力建设和森林保护与管理;继续援助打井供水项目,为民众提供安全饮用水。

量力而行的对外援助具有积极意义。针对广大亚非拉地区的对外援助促进了受援国的发展和民众生活的改善,并对一些国家反抗外来入侵起到支柱性的支撑作用,同时也提高了中国的国际地位和国际影响,有利于创造和平稳定的国际环境,带动企业“走出去”战略的实施。西方炒作中国对非洲和其他地区发展中国家的援助是一种“新殖民主义”,只注重资源和能源,这是不符合事实的,应该多听听非洲国家和人民自己的积极看法和声音。中国需要用事实说话,在受援国和国际社会广泛、细致并深入传播中国的对外援助成果。

外援事业的新形势与新探索

新形势下,中国对外援助事业任重道远。中国政府将着力优化对外援助结构,提高对外援助质量,进一步增强受援国自主发展能力,提高援助的针对性和实效性。在探索更合适的外援指导思想、完善外援体系和机制、提高外援效率、创新外援方式等方面还要多下功夫,推动适当有度、互利双赢的对外援助取得最大效果。同时不要动辄免债,避免提升一些国家的胃口。

中国对外援助需要坚持与创新。援外事业要与中国基本国情相结合;援外基本原则与改革创新相结合;“硬援助”与“软援助”相结合。要在原则以及思路、举措方面做出继承与调整,注意一些方面的战略平衡。比如,要平衡国家利益与企业利益,在加强透明度和保持对非援助的主导权之间保持平衡,并注意推动双边与多边援助结合。“授人以鱼不如授人以渔”,尤其要注意在援助进程中多传授可持续发展理念和工艺与技术。要注重提高援款使用效益前期、中期和事后的工作环节做细做实,既有大的战略思维,更要注重细节、注重小节。

中国对外援助必须摒弃过去那种以意识形态来划分世界和对外援助范围的传统思维,立足中国国情和国家利益,适当推进对外援助。要完善对外援助体系,解决政策一致性与行为体、资金来源和援助方式多元化的矛盾,提高对外援助效率,建立独立的对外援助机构来研究、评估、协调和监督具体实施。从法律方面看,应该及早制定和推出“对外援助法”。

对外援助不可不为,但仍要量力而行,自己的“功课”要做好。中国并不富裕,发展层次离发达国家尚有很大差距,自身区域发展差别、阶层收入差别、城乡差别、编制内外酬劳差别依然很大。中国有接近14亿人口,人均国内生产总值(GDP)排在世界100位之外,人均国民生产总值(GNP)更低,约为人均GDP的一半。按照联合国制定的脱贫标准,中国仍有2亿多贫困人口。可以说,中国的经济与社会发展任务繁重。因此,应以本国人民为“第一优先”,提升发展层次、努力拉动内需、大力推动减贫、普及提高社会保障以及大力提升义务教育等级,这些方面均不可等闲视之。

在总结自身经验基础上,西方国家的经验也值得学习。西方利用发展援助推广民主价值理念的战略没有改变,但方法更加灵活,推动发展援助从双边层面转向多边层面的趋势明显。在非洲等地区,西方国家较少采取直接援款或赠款方式,大规模基建项目也并不普遍。它们主要通过教会和民间社团,把援助物资直接发到最需要的百姓手中,并注明援助国的许多标志,让广大民众受惠,并加深印象,知道援助来自何方,从而认可和热爱援助国。援助往往选择教育入口,看得见摸得着。很多社团和教会组织在非洲开办教育,组建民间医疗团体,项目细小、五花八门,涉及民众切身民生,实际是“花小钱办大事”。